坚持守正创新充分发挥基层群众自治制度优势

党的二十届四中全会指出，“健全社会工作体制机制，完善社会治理政策和法律法规体系”，“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理”。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，是人民当家作主制度体系的重要组成部分。党领导广大人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保证人民广泛参与基层治理。新时代新征程，我们要坚持和加强党的全面领导，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，为高效能推进党建引领基层治理注入强大动力。

一、 坚持马克思主义世界观和方法论，深刻领悟基层群众自治在基层治理中的重要地位

经国序民，正其制度。全国14亿多人民生产生活的重心在基层，完善基层群众自治制度，健全基层民主制度体系和工作体系，保障人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是“中国之治”的制度密码，是中国特色社会主义社会治理之路的重要基因，理论逻辑一以贯之，历史逻辑一脉相承，实践逻辑接续递进。

从理论维度看，基层群众自治是马克思主义国家学说的实践和体现。马克思在《法兰西内战》中盛赞巴黎公社是人民实现自我管理的制度，它所采取的某些措施将管理权直接交给基层群众。列宁在《国家与革命》中指出，在社会主义下人民群众不仅自己来参加投票和选举，而且自己来参加日常管理。毛泽东在革命时期即通过建立各类群众组织，探索“自己管理自己”的实践形式，明确提出“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众”。习近平总书记深刻指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。深刻理解基层群众自治的理论基础，有利于我们把牢基层群众自治制度建设的政治方向，更加坚定我们走中国特色社会主义社会治理之路的决心和信心。

从历史维度看，基层群众自治是中华优秀传统文化的传承和弘扬。传统中国受“皇权不下县”治理格局影响，基层长期依赖乡绅、宗族等民间力量进行自我管理，形成了“官民共治”的历史传统。比如乡约制度，北宋中期形成的《吕氏乡约》是中国历史上第一部村规民约，开创了“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”的自治范式。又如义庄制度，北宋范仲淹创立的范氏义庄，是中国历史上著名的基层慈善组织，不仅保证族人的基本生活需要，还资助乡里百姓，成为乡治的典范。习近平总书记深刻指出，中国优秀传统文化的丰富哲学思想、人文精神、教化思想、道德理念等，可以为人们认识和改造世界提供有益启迪，可以为治国理政提供有益启示，也可以为道德建设提供有益启发。新时代“枫桥经验”通过“调解”“说理”实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，正是对传统文化中“讲信修睦”思想的创造性转化。深刻理解基层群众自治的历史沿革，有利于我们充分汲取中华优秀传统文化中蕴含的治理智慧，充分观照当代中国具体实际的现实需要，推动“两个结合”在基层治理领域落到实处。

从实践维度看，基层群众自治是百年大党基层治理经验的总结和升华。回顾百年奋斗历程，我们党始终高度重视健全完善基层群众自治制度，并将群众组织化经验做法逐步制度化、法治化，最终确立为基本政治制度，为取得革命、建设、改革的伟大胜利奠定了坚实基础。新民主主义革命时期，创办农民协会、贫农团、互助组，在根据地推行村选和调解制度，积累了“人民自我管理”的初步经验。社会主义革命和建设时期，1949年10月新中国第一个居民委员会在浙江杭州诞生，实践探索从城市起步，1954年12月颁布《城市居民委员会组织条例》，首次在法律上明确居民委员会是“群众自治性的居民组织”。改革开放和社会主义现代化建设新时期，1980年2月广西合寨村自发选举产生第一个村民委员会，1982年宪法明确村民委员会和居民委员会为“基层群众性自治组织”。党的十七大将“基层群众自治制度”确立为我国基本政治制度之一，提升了其政治地位。党的十八大以来，基层民主形式不断创新，基层群众自治成为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民的生活方式，党的二十大和二十届三中全会都对基层群众自治机制作出重大部署。深刻理解基层群众自治的实践内涵，有利于我们与时俱进推动基层群众自治向前发展，在纵深推进基层治理现代化中发挥更大作用，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业凝聚磅礴力量。

二、坚持和完善基层群众自治制度，保障社会既生机勃勃又井然有序

基层群众自治是基层民主的重要体现。习近平总书记指出：“中国治理之所以取得举世瞩目的成就，很重要的一条经验就是，在中国共产党领导下走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和发展全过程人民民主。”村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，通过实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使得社会细胞都活跃起来，使“微治理”富有活力、更有效率，为建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体提供了坚实制度保障。

基层群众自治体现了最广泛充分的民主。基层选举是我国最广泛、最生动的民主实践，人民通过选举、投票行使民主权利，选出代表自己意愿的人来掌握并行使权力，是基层民主的一种重要形式。新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“两法”）将“党的领导”与“全过程人民民主”从政治理念转化为法律制度，规范了村（居）民委员会换届选举的具体程序，标志着基层群众自治制度完成了从“探索建立”到“成熟定型”的关键一跃。比如，当前正在进行全国村（社区）“两委”换届工作，涉及60多万个村（社区），是亿万城乡居民政治生活中的一件大事。人民群众在党的领导下依法直接行使民主权利，在换届选举中投下神圣的一票，是一场生动的民主法治教育，更是社会主义民主政治建设成效的集中展示。

基层群众自治体现了最真实具体的民主。基层协商和决策是人民群众参与基层公共事务管理的重要途径。基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、经济社会组织和群众等，围绕公共设施建设、社会综合治理、基层文化服务、生态环境保护、自治章程制定等基层治理中的重大问题开展协商，依托村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民小组会议等形式进行决策，尽可能就共同性问题取得一致意见，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。比如，各地探索形成“小院议事厅”“民主恳谈会”“村民说事”“板凳座谈会”等基层民主新形式，找到群众意愿和要求的最大公约数，群众的事群众议，群众的事群众定，极大提升了基层治理效能。

基层群众自治体现了最有效管用的民主。基层权力的规范运行和有效监督提升了群众的满意度、保证了群众的幸福感。根据宪法法律和有关规定，人民群众讨论制定自治章程、村规民约（居民公约）等，明确权利义务、组织关系和自治要求，发挥村（居）务监督委员会作用，对自治制度落实情况和自治组织履职情况进行监督，切实保障了群众对基层公共事务的知情权、参与权、表达权、监督权。比如，发源于田间地头的“后陈经验”，精准抓住基层权力运行监督这个关键环节，将基层监督制度化、常态化、长效化，时任浙江省委书记的习近平同志对此充分肯定，指出“这是农村基层民主的有益探索，方向肯定是正确的”。这项有益探索从武义起步，在浙江验证，向全国推广，成为全过程人民民主的有效实现形式。

基层群众自治是符合国情社情民情、具有强大生命力的基层民主制度，但同广大人民群众的新期待、基层治理现代化的新要求相比，基层群众自治还需要与民同心、与时俱进。必须坚持在党的领导下、在改革实践中不断发展完善。健全村（社区）工作事项准入制度，以改革创新方式为基层减负赋能，是统筹推进党建引领基层治理的重要任务，对于当前完善基层群众自治制度具有重要意义。一是增强基层群众自治的时代性。党的十八大以来，习近平总书记多次就反对形式主义、官僚主义，尊重群众主体地位和首创精神作出重要论述。健全村（社区）工作事项准入制度，是坚持以党的创新理论为科学指引、以社会运行规律为发展牵引、以基层现实问题为政策索引，把习近平总书记的重要论述转化为规范基层“小微权力”、保障群众民主权利的具体实践，确保基层群众自治始终体现时代性、把握规律性、富于创造性。二是增强基层群众自治的规范性。近年来党和国家围绕党建引领基层治理出台了一系列法律法规和政策规范，搭建了基层群众自治制度体系的“四梁八柱”。健全村（社区）工作事项准入制度，可确保基层党组织、自治组织和经济社会组织各项活动于法有据、于事有利，有效提高基层群众自治的规范化、制度化、法治化水平，为基层组织规范履职、基层群众有序参与营造可预期、可评价、可持续的法治环境。三是增强基层群众自治的实效性。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民需要解决的问题的。健全村（社区）工作事项准入制度，推动基层组织职责同基本公共服务、群众自我服务有力关联，基层群众自治同协助政府工作、吸纳社会参与有效平衡，实现基层民主内涵和外延、内容和形式的有机统一，把人民群众的民主权利具体、现实地体现为可感可及的发展权益。

三、以推进村（社区）工作事项准入制度建设为抓手，进一步完善党组织领导的基层群众自治机制

治国安邦，重在基层。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确“全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单，健全村（社区）工作事项准入制度”，积极回应了基层行政性事务过多的现实问题，通过总结各地区各部门破解基层治理“小马拉大车”的探索实践，为健全村（社区）工作事项准入制度指明了方向。比如，江苏省太仓市等地探索“清单式管理”，梳理形成依法履行职责事项和协助政府工作事项目录。通过“拉清单”“列目录”等形式，依法梳理自治类工作事项，让基层干部群众清楚知道“自治什么”“如何自治”；依法梳理协助类工作事项，厘清基层组织协助做好相关行政性事务的工作边界、责任边界。有的地方在不同层级探索制定准入管理办法，采取针对性举措约束下派至村（社区）的工作事项，通过多种形式为基层干部赋能。这一系列探索实践进一步激发了基层群众自治活力，为在全国范围内推动健全村（社区）工作事项准入制度提供了很好的基层实践基础。

为深入贯彻落实党的二十届四中全会精神和《整治形式主义为基层减负若干规定》，持续破解一些地方村（社区）职责不清、权责不匹配等问题，中央社会工作部牵头于2025年11月—2026年3月，组织北京、江苏、广西等省份开展村（社区）工作事项准入制度试点，探索构建权责清晰、管理规范、运转有序的村（社区）工作事项准入制度体系，推动村（社区）在权责范围内依法规范履职。

（一）坚持党建引领，为健全村（社区）工作事项准入制度把关定向

强化组织领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，将健全准入制度纳入各级党委重要议事日程，确保党中央决策部署得到不折不扣贯彻落实。省级党委社会工作部门要切实扛起政治责任，发挥牵头抓总、统筹推进的重要作用，加强政策把关和工作指导，把准工作方向、把稳工作节奏。统筹目录编制，按照“谁下派、谁梳理，谁主管、谁提出”的原则，省级党委社会工作部门牵头对各部门下派村（社区）的工作事项与党内法规、国家法律法规及有关政策文件进行合法性比对，与乡镇（街道）履行职责事项清单进行关联性比对，与村（社区）实际承接能力进行可行性比对，确保权责对等、资源配套。发挥枢纽作用，村（社区）党组织是村（社区）各类组织和各项工作的“主心骨”，要为村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、群团组织、集体经济组织、社会组织等创造良好工作条件，尊重其法定职责，支持其依照法律法规和各自章程开展议事决策、民主监督、公共服务等工作，调动各类基层组织围绕群众需求精准发力，形成党组织领导下各类组织各司其职、各尽其责的良好局面。

（二）坚持人民立场，践行健全村（社区）工作事项准入制度的为民宗旨

突出自治属性，将“两法”明确的法定职责全面纳入依法自治类工作事项指导目录，重点包括党的建设、自我管理、自我教育、自我服务、自我监督以及集体经济和“三资”管理等方面。突出协同配合，聚焦“不落空”，减负担不是“减责任”“减担当”，坚决防止与人民群众息息相关的工作事项“掉地上”。聚焦“接得住”，围绕民生保障、平安法治、卫生健康、社会事务、生态环境、乡村经济等领域，编制权责清晰的依法协助类工作事项指导目录。聚焦“守得牢”，坚持底线思维，明确必须将涉及民生领域“保安全、保民生、保底线”和“一老一小”服务等事项，纳入村（社区）工作事项，筑牢社会安全稳定的基础屏障。突出上下联动，当前，全国乡镇（街道）履行职责事项清单已全部编制完成，形成基本履职事项清单、配合履职事项清单、上级部门收回事项清单3张清单。未纳入乡镇（街道）履行职责事项清单的，原则上不列入村（社区）依法协助类工作事项指导目录。按照“大稳定、小调整”的原则，与乡镇（街道）履行职责事项清单动态调整机制相衔接。同时，将村（社区）工作事项指导目录与基层考核相衔接、与资金项目安排相统筹、与追责问责相结合，保障准入制度有效执行。突出群众参与，邀请基层干部群众对工作事项指导目录进行可操作性评价，确保指导目录充分吸收来自田间地头、街头巷尾的真实声音，成为基层干部顺手、人民群众认可的“工具书”。定期组织群众代表对已准入事项的运行情况、服务质效进行评议，对群众满意度高的事项予以优化提升，对群众反映问题集中的事项及时调整。

（三）坚持法治思维，厘清村（社区）工作事项准入制度的依据和责权利

以法律法规为准绳，健全村（社区）工作事项准入制度关键是要于法有据、于规有度。除了“两法”之外，涉及村（社区）的党内法规、国家法律法规，以及党中央、国务院及省级党委、政府印发的政策文件，均是认定工作事项的法定依据，确保让“一办法两目录”编制工作于法周延。聚焦责权一致，村（社区）依法协助类工作事项应同步下放相关资源，专业性技术性强、基层无力承接的事项应坚决剔除在外，避免“有限配合”变为“无限责任”，从源头上解决村（社区）泛行政化等问题。强化要素保障，坚持“权随责走、费随事转”的保障机制，对于明确交由村（社区）协助承担的事务，通过专项补助、政府购买服务等方式，保障相应的人员和经费，或提供相应教育培训和其他物资资源。结合村（社区）“两委”成员系统培训、“送课上门”城乡社区工作者培训等，提升基层干部依法规范履职的意识和能力。强化监督问效，加强对准入制度执行情况的监督检查，推动将“一办法两目录”执行情况纳入职能部门绩效考核和市县基层治理评估，推动准入制度与追责问责制度精准执行相贯通。健全村（社区）主动反馈和上级观察发现“双向”监督机制，确保制度规范运行。用好党建引领基层治理观察联系点，及时发现并纠治突出问题。

（作者：蔡丽新 中央社会工作部副部长）